基层民主是全过程人民民主的重要体现,践行全过程人民民主的“群英会”是怎样炼成的？

说起基层治理，不少党员、干部对“枫桥经验”耳熟能详； 湖湘大地上，逐渐呼唤着“群英断是非”的话语。

“群英断是非”工作法在湖南省岳阳市岳阳楼区奇家岭街道萌发的一种基层治理探索。 记者跟踪调查了5年，用耳朵目睹了这个工作法不可思议的“魔力”。

它起源于调解居民矛盾纠纷，灌输“全过程人民民主”理念，不断升级改进的基层治理工作法，通过共建共治共享发挥群众主体作用，有效解决了许多基层治理的“顽疾”。 专家评价说，这是对全过程人民民主的生动实践，也是对推进基层治理体系和治理能力现代化的生动探索。

党的二十大报告强调“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”，强调“健全共建共治共享的社会治理制度，提高社会治理成效”，走近“群英断是”的工作法，探索到底。

街道工业委员会副书记罗亚平梅溪介绍了“群英断是非”。 新华每日电讯记者谢铮佳摄

一、探索初衷：

“无计可施”

对于主要发起人彭宪会来说，“群英断是非”探索的初衷是“无可奈何”。

2016年12月，彭宪会任岳阳楼区奇家岭街道党工委书记。 每天上班开门，就会有很多人插队反映问题。 有人立住房建设目标，有人立最低生活保障，有人评价，有人告状……“很多人挡着门，要靠我来解决，我的普通工作做不到。 ”

在冲突主体多样化、利益诉求复杂化、冲突类型多样化的背景下，社区管理环境发生了巨大变化，许多矛盾难以调解，干部屡遭斥责。

惠民工程引发的矛盾最为突出。 彭宪会表示，最低生活保障、商品房等指标有限，有大佬认为大家情况接近。 没有他我就不公平。 轻的去社区关门，重的拿着煤气罐、锅碗被子去办公室躺着，住10天半。

群英在“群英断是非”会上发言。 新华每日电讯记者谢铮佳摄

小区内部管理矛盾难以调解。 芭蕉湖社区党支部书记曹汝乔以洪源小区为例，200多户居民中，曾经有近一半的居民在小区养鸡。 其他群众到处投诉，说小区变成养鸡场，到处臭烘烘的。 社区干部入户劝说，养鸡的居民要么大家都这么做，要么说家里没有收入，如果社区帮他们保障最低生活，他们就不养鸡。

“群英断是非”案例——危机《逃离》记

小区与外部的矛盾也很突出。 例如商店发出的噪音、气味令人困扰等，相关工程的建设也会出现问题。 社区没有执法权，在劝说中收效甚微。

“矛盾纠纷多样化、复杂化，群众诉求明显增加，但社区存在力量不足、能力不足、手段匮乏等问题，传统的调解方式变得难以使用。”彭宪会表示，城市容量变大，一个社区的居民动辄数万人

“群英断是非”案例——“大鸡窝”如何变身“美园区”

同时，与机关单位小区的“熟人社会”相比，商品房成为社区主体后，“陌生人社会”的因素越来越突出。 社区劳动者来源多样化，本地人员比重下降，再加上社区劳动者与居民之间、居民与居民之间互不熟悉，缺乏人情面子纽带，矛盾纠纷更难调解。

由于社区介入调解，一些简单的矛盾变得复杂了。 学院路社区党委书记孟谦举例时，哭笑不得。 一户居民房屋起火致楼上受损，双方初步协商，楼上居民索赔数万元。 据悉，随后社区介入调解，并立即缠上绷带前来，要求赔偿68万元。

干部辛苦工作，群众不买账。 矛盾调解不好，干部威信受损，不仅影响社区氛围、干群关系，也影响部分社区的发展。 “这几年，城镇建设加快了，但一些社区矛盾处理不好，拆台难，发展缓慢，群众意见很大。 ”彭宪说。

二、转换思路：

“干部不再当‘判官’，大侠‘断’大侠的‘是非’。”

工人怨恨地工作，却总是被群众所依靠； 虽然辛苦中介，但双方心情都不好，在基层工作了10多年的彭宪说：“工作作风和作风都没有问题。 统治方式一定有问题！ ”反省。

“既然‘判决’再怎么错误，不如释放权限，把评价权交给大众。 干部不再当“判官”，大佬“是非”大佬“断””2017年3月，在上级党委政府的支持下，奇家岭大街出台了“群英断是非”工作法，试图打破只有干部单方面调解以解决矛盾的思维惯性。

经过反复摸索，彭宪会和同事们整理了一系列流程。 群众反映问题社区调查分析社区物色“群英”召开“群英会”断绝是非。 会上，先矛盾双方充分阐述，再由“群英”公开评议，引导双方朝着解决问题的交流，最终达到解决矛盾的目的。

“群英断是非”会上，群英唇枪剑。 新华每日电讯记者谢铮佳摄

“群英”是指“有效影响当事人的重要人物”，是“群英断是非”工作法的核心。 在率先探索“群英断是非”的学院路社区，党委书记孟谦分享了经验。 每一次“断是非”，“群英”的人数、类别都是不定的，不划定范围，不制定指标，具体人选因事而异，关键看对当事人的有效影响力。 有两种人很重要，一种是当事人心里有分量、说话公道的人，另一种是考虑大局、指引的党员。 孟谦用“群英断是非”的工作法啃下一根“硬骨头”，有很多独到的心得。

能否找到正确的“群英”，关系到“群英断是非”的工作

作法的成败。曾在红日社区担任党支部书记的姚胜对此感同身受，红日社区有一个人见人怕的“厉害”阿姨，性格非常强悍，多次与邻居发生矛盾。纠纷闹大了，不管是姚胜上门做工作，还是民警上门沟通，都拿她没办法。 

“厉害”阿姨在门前乱堆废品，严重影响小区环境。（受访者供图） 

她平时有捡废品的习惯，废品堆积在房前屋后的公共空间。有一次，废品没来得及卖，堆积太多，把楼前的路堵了，许多业主实在忍不住，跑到社区投诉。 

一看又是“老大难”，姚胜几乎束手无策。彭宪会了解情况后，建议他尝试一次“群英断是非”。 

听取了建议后，姚胜把重心放在找“群英”上，他和同事广泛摸底，获知小区居民陈安生是跟这位阿姨认识了几十年的老乡，关系很好，于是找来陈安生、同楼的朱大爷、说话有分量的老党员左大爷组成“群英”，还叫上以前吃过她亏的沈奶奶参会。“断是非”的会上，有人谈废品对小区环境的污染、对邻居生活的影响。也有人体会她的难处，说她不容易，丈夫中风，欠了不少债，不然不会捡垃圾，大家也要帮她。 

乱堆废品“群英断是非”现场会。（受访者供图） 

“我看她受触动了。”姚胜惊奇地发现，素来要强的“厉害”阿姨低头抹泪。“30年了，我第一次听她在别人面前说‘我错了’。”深知阿姨脾气的陈安生惊叹“群英断是非”真有“威力”。 

“我确实做得不对，这几天就把废品都清走。”被认为“很难缠”的阿姨会上当场诚恳认错，会后很快就兑现了承诺。 

“反过来说，找‘群英’也能检验和促进群众工作。”姚胜认为，“社区干部也好，网格员也好，必须有群众工作打基础，对联系范围内所有居民家庭的情况非常熟悉，才能迅速找准‘群英’。” 

罗阿姨清理废品后，门前恢复整洁。（受访者供图） 

不少困扰居民多年的老大难问题在“群英断是非”工作法面前纷纷被“啃”下来，彭宪会和同事们觉得路子走对了，也得到上级党委的充分肯定和支持。 

“坚持党建引领，‘群英断是非’模式，既断是非、辩是非、明是非，又聚民心、集民智、惠民生，非常有利于建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”岳阳楼区委书记曾平原对工作法给予充分肯定。2020年10月，岳阳楼区委决定在岳阳楼区全面推广“群英断是非”。 

可复制、好推广。“群英断是非”工作法渐渐创出了品牌，临近地区也来取经，“小试牛刀”就取得成效。 

90岁的陈大爷和87岁的李大妈老两口，是常德市安乡县安丰乡白螺湾村三组居民，生育6个儿女，但儿孙们互相推脱，对二老不管不顾、不闻不问，任其住在漏风又漏雨的老屋。网格长、村干部多次协调无果，白螺湾村党总支决定引进“群英断是非”工作法，邀请了司法所长、村干部、网格长、党员及乡贤当“群英”。“群英断是非”现场会在陈大爷小儿媳妇家里召开。会上，司法所长宣传赡养老人的法律法规、村干部对不孝老敬老养老的行为进行教育、乡贤动之以情引导劝说……最终，陈大爷儿孙们在“群英”面前纷纷低下了头，当场表示马上改正。不久，陈大爷老两口欢欢喜喜住上了新房，儿孙们也依约履行赡养义务。 

“‘群英断是非’集聚了多方力量，贯穿众多领域，方法活、韧劲强，成为化解矛盾、民主决策、凝聚共识的利器，是‘枫桥经验’在岳阳的具体实践。”2020年，时任湖南省信访局局长张银桥到岳阳调研时为“群英断是非”点赞。 

三、工作理念：

“要让群众心服口服，不能靠压服征服” 

采访时，多名干部强调，虽然叫“断是非”，但绝非为了简单论是非对错，而是为了达成双方理解、彻底化解矛盾。 

彭宪会告诉记者，如果通过“群英”举手表决，让少数服从多数，效果并不好。虽然少数人表面上不得不服从，内心未必服，问题没从根本上得到解决，以后还会爆发，甚至可能引发越级上访。“做群众工作，要让群众心服口服，不能靠压服征服。”彭宪会说。 

2021年9月，芭蕉湖社区洪源小区的老旧小区改造工作正如火如荼进行，突然遇到“拦路树”。按旧改规划，405号楼前坪需要硬化修路，前坪较狭窄，为便于机械施工，一排桂花树要被砍掉。 

许多居民对老树有感情，明确反对砍树。不砍树，难以修路，项目无法落实；强行砍树，居民不服，必然激发矛盾。怎么办？ 

9月8日，社区党支部书记曹汝乔搬来十几张凳子，请党员、居民、施工方、上级职能部门的代表，在桂花树下开起“群英会”。各方充分发表了意见，反复沟通讨论后，达成共识：这条路不是主干道，可由车道改为步道，树南铺透水砖，树北建绿化带，既能通行，又更美观。 

洪源小区，桂花树下“群英断是非”现场。（受访者供图） 

路修了，树留了，群众笑了。 

学院路社区有一条“夜宵街”。2021年夏天，受疫情影响，夜宵生意不景气，7家店主自行决定延长营业时间，大半夜还人声鼎沸，噪声污染引发了居民投诉。 

按以往经验，一般会让执法部门直接介入“压服”，但效果难持久，弄不好还是“猫抓老鼠的游戏”，执法部门一撤，扰民依旧。 

2021年10月，在街道和社区党组织的协调下，夜宵店经营方推选7名代表，另有居民代表、党员代表，以及环卫、城管和街道的负责人作为“群英”，召开“群英会”。 

会上唇枪舌战，讨论激烈，最后终于达成共识：城管部门从早上8点到晚上10点负责做好管理和执法；环卫部门加强油污垃圾的清理频率；夜宵店则签下承诺书，每天由1家店值班，安排专人做好自我监督；2名党员主动表态牵头，负责组织居民代表接管晚上10点后的监督，一旦发现夜宵店违规扰民、影响环境，可以拍下视频交给城管等执法部门。 

洪源小区改造后。（受访者供图） 

店主利益受到关照，居民诉求获得解决，皆大欢喜。 

“居民间的矛盾纠纷，多为日常琐事，有的从法律上不好界定，政府调解也好，走司法程序也好，时间跨度长，即使一方赢了，既伤和气，也会对政府有意见。”曾多年担任奇家岭街道办事处副主任、现任岳阳楼区司法局副局长的安娜认为，邻居之间低头不见抬头见，很多矛盾不用上纲上线，通过搭建公开评议平台，矛盾双方开诚布公，公众评、讲公理、做公断，让当事人心服口服，不仅矛盾及时化解了，还避免留下后患。 

四、突破瓶颈：

“不能一天到晚跟在问题后面跑，疲于解决矛盾” 

基层问题、社区矛盾纷繁复杂，并不总是只有家长里短、邻里纠纷，仅仅立足于解决已“冒头”的矛盾，初级版“群英断是非”工作法出现了局限。 

2020年5月，洪源路启动提质改造，因土地权属问题与居民存在分歧，有群众到现场举横幅抗议，导致项目推进受阻。尽管后来运用“群英断是非”工作法，矛盾得到化解，但项目工期被严重耽误。 

“如果能在矛盾激化前介入，避免矛盾出现、累积扩大，就不至于这么被动。”在工作总结会上，有干部如此反思。“在处理小区种菜、停车、养鸡等‘老大难’问题时，事后介入付出成本大，一些问题解决起来非常艰辛。”彭宪会告诉记者。 

洪源路拓宽项目协调“群英断是非”现场。（受访者供图） 

由于种种因素，一些老旧小区、城郊小区的公共绿地成为菜地，施撒粪肥，污染人居环境，成为居民屡屡投诉的问题。以学院路社区的一个小区为例，有43户居民种菜，房前屋后都是菜地，天气一热，肥料一浇，不仅气味臭，还引来许多苍蝇蚊子。社区党委书记孟谦回忆艰辛的处理过程：“‘群英’去沟通，有居民说给补偿就不种、给办低保就不种。即使好说话的，也委婉拒绝，说大家都不种，我才不种。” 

解决停车难也很曲折。车辆无处停放，有群众要求在小区划停车位。老旧小区的公共空间本来就小，其他群众坚决反对，说占了跳广场舞、散步的空间。停车位紧张，一些业主把车辆停在街道旁，导致发生紧急情况时，救护车、消防车进不来，受影响的群众到社区拍桌子骂人。 

“还有一些问题，跟当地社会风气、干群关系有关，情况更复杂。”花果畈社区党委书记岳说，该社区有个一度被称为“上访大户”的居民小组——花果组。由于有的组长长期处事不公，在惠民资金分配、惠民项目工程发包上优亲厚友，导致居民意见很大，10年换了6个组长。群众积累了怨气，加上当地民风彪悍，只要有矛盾就会上访，且动辄群访。 

“基层治理，不能总是跟在矛盾纠纷后面跑，疲于应付。”彭宪会和同事们意识到，要主动出击，而不是等到问题冒头才想到“群英断是非”，“群英断是非”既要及时调解存量矛盾纠纷，更要从源头消除问题，减少矛盾增量。“必须对‘群英断是非’工作法进行升级！” 

五、升级2.0版：

“在问题的源头凝聚共识，避免矛盾出现或扩大” 

“如果说‘群英断是非’1.0版的目标是化解现有矛盾纠纷，是对‘枫桥经验’的继承，那2.0版的使命就是提前介入，实现源头治理，避免矛盾出现，实现对过去的超越。”彭宪会说。 

“既要治已病，更要治未病。”在岳阳楼区工作多年、长期关注支持“群英断是非”工作法的岳阳市委常务副秘书长王智勇用一句话概括对2.0版的理解。 

如何把“群英断是非”2.0版的理念运用到实践中，学院路社区开展了探索。 

社区每年低保户名单动态调整后，总会产生矛盾，尤其是被清退的群众的意见很大，甚至引发上访。孟谦对此头疼不已：“部分群众不理解，不管政策规定，只觉得是社区干部和他对着干。” 

孟谦决定把“群英断是非”2.0版理念引入社区低保户动态调整，让群众从头参与，让群众自己当“判官”，而不是被动等结果。 

学院路社区低保动态调整“群英断是非”现场会。（受访者供图） 

调整会上，先由街道民政办工作人员宣布低保户清退的初步名单，有不同意见的被清退人员表达看法后，再由熟悉情况的党员、群众组成的“群英”，作为第三方进行评议，民政人员则进行政策答疑，经充分交流、辩论，最后达成一致。 

“整个过程公开透明，结果也是公断出来的，不是哪一个人决定的，当然没有问题。”从起初的强烈反对，到最终心平气和接受，被清退人员朱岳军讲述了心路历程。 

“群英断是非”2.0版助力，学院路社区原有的221户低保户顺利清退了124户。“如果不采取这种模式，不管怎么定，最后都有人来吵，现在群众决策、公开评议，大家都服气。”孟谦说。 

“有事多商量、有事好商量、众人的事情由众人商量，这的确是人民民主的真谛。”尝到甜头的彭宪会和同事们发现，用全过程人民民主理念来指导“群英断是非”探索，好多问题豁然开朗。 

在涉及公众利益，或预判存在不同意见的问题上，通过有时间、有精力、热心肠的“关键少数”（即“群英”）带动，引导激发更多群众参与，进而召开“群英会”，议一议，评一评，断一断，从而达到统一思想、凝聚共识的目的——“群英断是非”2.0版的探索越来越明晰。 

门岗要不要设，物业费要不要交，“群英断是非”会上，群英激烈辩论。新华每日电讯记者谢锐佳摄 

“群英会”上议一议，小区闲置空地如何改造利用有了共识； 

“群英会”上断一断，社区设置垃圾桶集中点的问题迎刃而解； 

“群英会”上论一论，老旧小区改造的“优先事项”终于拍了板…… 

大量“硬骨头”矛盾从源头得到化解。 

岳在“难搞”的花果组也进行了尝试。区里给花果组批了一个投资25万元的惠民项目，用于修建一条排水渠。放在过去，工程发包可能导致上访，居民也会提出各种补偿，导致项目难以完成。这次，岳在组里找到有一定威信、说话公道、有正能量的党员群众当“群英”。再组织花果组全体居民开会，社区只介绍项目的具体情况，项目实施由“群英”组织开展。 

岳本来做好了项目没法落地、换地方实施的准备。没想到花果组的“群英会”一开完，居民们就达成了共识：谁管账、谁租设备、谁联系技术人员、谁负责后勤、每家每户投多少工……很快就安排到位。 

六、进阶3.0：

“用好全过程人民民主， 

依靠群众力量，推进基层治理现代化” 

“始终坚持为了人民、依靠人民，让人民群众成为基层社会治理的最广参与者、最大受益者、最终评判者。”“把为人民服务做细做实，自觉问政于民、问需于民、问计于民。”结合“群英断是非”的实践，越是深入学习“全过程人民民主”理念和新时代党的基层治理方针路线，彭宪会和同事们越咂摸出味道，既欣喜于“群英断是非”工作法契合党的理论方针路线，是践行全过程人民民主的有效机制、途径、平台，又自责自己理论学习还是不够，不然会少走很多弯路。 

“基层治理要实现现代化，不能满足于发动‘关键少数’。”彭宪会和同事们认为，“群英断是非”要继续进阶，用好全过程人民民主理念，组织发动大多数社区居民参与公共事务，通过民主决策、民主监督，进而打造共建共治共享的社会治理格局。 

“在这个阶段，‘群英’不再是特定的少数人，每个人都可以是‘群英’，‘群英会’的形式更灵活，人们可以通过这个平台发表意见建议、汇聚智慧力量。”彭宪会说。 

2020年，学院路社区启动老旧小区改造。改造初步方案公布后，意见不一，每个小区面临的问题不同，有的希望改造下水道，有的要求补好漏水的楼顶，有的期盼配齐休闲健身设施…… 

学院路小区旧改，居民全程参与。（受访者供图） 

但改造项目资金只有380万元，不可能满足所有诉求。在上级的支持下，社区发出通知：前期方案只作为大，通过组织“群英会”，问需于民，确定各小区、各楼栋的改造明细。 

各小区迅速行动，19栋楼房，566户，利用晚上的时间，连续开了21场“群英会”，基本做到户户参与，收集了216条群众建言，概括为6类13个方面。根据“断”出来的结果，制定各小区的改造方案。公示无异议后，由街道协调，报给区旧改办，获批后很快启动改造。 

学院路小区旧改“群英断是非”现场会。（受访者供图） 

2020年12月底，学院路社区的旧改项目顺利完工。不仅过程很顺利，居民还自发捐款2.88万元用于支持旧改。“虽然钱不多，但是以‘群英会’为媒介，问需于民，让群众充分参与，避免工作凌空蹈虚。”孟谦说。 

以“群英会”为平台，居民不再仅是问题的“投诉者”，更成为问题解决的“推动者”。“许多‘群英’参加一次公共事务后，受到激励，会继续发挥作用，形成良性循环。”孟谦告诉记者。 

学院路社区人居环境提质改造顺利完成后，“群英”没有停下脚步，他们自发组织募捐，对小区部分老旧设施进行了更换。“群英”之一范家俱说：“当过‘群英’后，会更加意识到我们不是社区的客人，有义务一起建设社区。” 

左图：学院路小区旧改前；右图：学院路小区旧改后。（受访者供图） 

受到全过程人民民主的激励，许多普通群众也从“事不关己”到踊跃参与，不再是单向的“被管理”，而是社区治理的“主人翁”。 

“党的二十大报告提出要‘发展全过程人民民主，保障人民当家作主’，强调‘基层民主是全过程人民民主的重要体现’，‘群英断是非’要以党的二十大精神为引领，继续升级，不断完善，让其更具时代性，为推进基层治理现代化再立新功。”岳阳市委书记曹普华从践行人民民主、保障人民权益高度，对岳阳楼区“群英断是非”提出新要求。 

据不完全统计，“群英断是非”工作法从2017年在岳阳楼区推行以来，化解邻里关系、征地拆迁、老旧小区改造等矛盾纠纷1100多起，解决了一大批“积案”，对推进全过程人民民主、探索基层治理现代化、维护社会和谐稳定起到了明显作用。 

如今，“群英断是非”工作法的“粉丝”越来越多：众多媒体跟踪报道；不少地方慕名专程来观摩学习，在常德、湘潭、株洲、怀化等地已“开花结果”；一些高校学者更是将其作为基层治理创新、全过程人民民主的“生动实践”案例进行研究。 

“好物应该分享。”彭宪会和同事们盼望“群英断是非”工作法加速扩大“朋友圈”，早日成为更多地方化解基层矛盾的好帮手，助力推进基层治理体系和治理能力现代化。 

来源 新华每日电讯