最高法判例：国有土地上房屋征收与集体土地征收的区分

☑ 裁判要点

1.我国土地性质分为国有土地和集体土地。因土地性质不同，行政机关实施征收时所适用的征收程序受不同的法律、法规调整。国有土地上房屋的征收与集体土地（及地上房屋）的征收，虽均为征收，但依照我国法律法规，二者在征收主体、征收对象、征收程序、征收补偿安置内容和方式等方面均存在明显区别。从征收主体看，国有土地上房屋征收主体由市、县级人民政府作出征收决定；集体土地征收需省级人民政府或国务院批准，由市、县级人民政府予以公告并组织实施。从征收对象看，国有土地上房屋征收针对的是房屋，国有土地使用权一并征收，即“地随房走”；集体土地征收针对的是土地，地上房屋随集体土地一并收回，即“房随地走”，不存在仅征收房屋而不征收土地的情况。从征收程序看，国有土地上房屋征收主要依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序进行；而集体土地征收主要依据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的程序进行。从征收补偿安置的内容、方式来看，国有土地上房屋征收主要是通过评估的方式确定被征收房屋的价值，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条和第二十五条确定的项目进行补偿；而集体土地征收涉及土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿标准以及住房安置等，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十七条规定，由省、自治区、直辖市确定。因此，行政机关针对不同征收对象实施征收时，应当区分土地性质适用不同的征收程序。行政机关直接按国有土地上房屋征收的程序对集体土地实施征收，已超越法定职权且缺乏法律依据。

2.征收范围已纳入城市规划区，是否可以参照适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费”的规定，按国有土地上房屋征收程序实施征收？一方面，该司法解释的规定主要适用于已经实施的集体土地征收程序中，因行政机关的原因导致未及时对集体土地上房屋及不动产进行补偿，且补偿时房屋所在地已纳入城市规划区的情形，其目的是为了充分保障被征收土地农民的补偿权益；另一方面，该司法解释的规定仅指对被征收人进行补偿时可以参照执行国有土地上房屋征收补偿的标准，但征收程序仍然应当经过法定的集体土地征收程序进行。

☑ 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 判 决 书

（2020）最高法行再276号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：王贤武，男，1956年6月28日出生，汉族，住贵州省安顺市西秀区。

委托诉讼代理人：刘博韬，北京在明律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：贵州省安顺市西秀区人民政府。住所地：贵州省安顺市西秀区行政综合办公大楼。

法定代表人：陈天一，该区区长。

出庭负责人：刘可立，该区副区长。

委托诉讼代理人：谭刚，贵州省安顺市西秀区东关办事处主任。

委托诉讼代理人：肖仕刚，贵州上运潇荣律师事务所律师。

再审申请人王贤武因诉被申请人贵州省安顺市西秀区人民政府（以下简称西秀区政府）房屋征收决定一案，贵州省安顺市中级人民法院于2018年8月10日作出（2018）黔04行初115号行政判决，驳回王贤武的诉讼请求。王贤武不服提起上诉后，贵州省高级人民法院于2019年4月16日作出（2018）黔行终2293号行政判决，撤销一审判决，确认西秀区政府针对王贤武作出的西府房征决〔2017〕19号《关于西秀区头铺麒麟城市棚户区改造项目红线范围内房屋征收决定书》（以下简称19号征收决定）违法。王贤武仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院于2019年12月21日作出（2019）最高法行申10669号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，于2020年9月1日依法公开开庭审理了本案。王贤武及其委托诉讼代理人刘博韬，西秀区政府副区长刘可立，西秀区政府的委托诉讼代理人谭刚、肖仕刚到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

贵州省安顺市中级人民法院一审查明，2007年1月26日，贵州省人民政府以黔府用地函〔2007〕56号《关于西秀区2006年度第三批次城镇建设用地的批复》（以下简称56号批复）文件，批复同意将西秀区东关办事处麒麟村、头铺村的集体农用地转为建设用地，同时批准将该集体农用地、两村的集体建设用地及集体未利用地征收为国有，作为西秀区2006年度第三批次城镇建设用地。2014年4月29日，贵州省住房和城乡建设厅向国家开发银行贵州省分行作出黔建保函〔2014〕75号《关于安顺市城投南出口棚户区改造等六个城市棚户区项目情况说明的函》，证明头铺麒麟棚户区改造项目（一期）已纳入2014年全国城市棚户区改造计划。2015年5月20日，西秀区政府向西秀区棚改办作出西府函〔2015〕115号《关于同意西秀区棚户区改造项目2015年度计划的批复》，告知其经西秀区政府研究，原则同意将包括头铺麒麟一期棚户区改造项目在内的22个城市棚户区作为西秀区2015年度棚户区改造项目计划。2017年4月28日，西秀区政府通过在头铺村村务财务公示栏、麒麟社区居民委员会张贴的方式发布《关于2017年头铺、麒麟片区城市棚户区改造项目范围内房屋调查登记的通告》（第9号），告知：经研究决定，西秀区政府将组织相关单位对头铺、麒麟片区城市棚户区改造项目范围内房屋的建筑面积、权属状况、功能用途、二次装修、家庭人口、安置意向等进行调查登记，调查登记时间为2017年4月28日至2017年5月27日，请相关单位、房屋所有人配合调查登记工作开展。同日，西秀区政府发布《关于对〈西秀区头铺麒麟城市棚户区改造项目房屋征收补偿方案〉征求意见的通告》，对《西秀区头铺麒麟城市棚户区改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》进行通告并征求意见，并告知公示期为30日，即2017年4月28日至2017年5月27日，公示期内，如有反馈意见或建议，请提交至头铺、麒麟棚户区改造建设项目指挥部。同年7月30日，贵州省安顺市西秀区住房和城乡建设局（以下简称西秀区住建局）制作了《西秀区头铺麒麟城市棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》，提交西秀区政府。同年8月8日，西秀区政府作出19号征收决定及《西秀区头铺麒麟城市棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》（以下简称补偿安置方案）并予以公示。同年8月9日，贵州省安顺市西秀区东关办事处（以下简称东关办事处）对《东关办关于推选房地产估价机构的通知》及附件《安顺市房屋征收评估服务机构名录库》予以张贴公示。同年8月18日，东关办事处组织召开头铺、麒麟城市棚户改造区评估机构公司推选会议，通过抽签推选贵州伟元房地产资产评估事务所有限公司作为西秀区头铺、麒麟城市棚户区改造项目的评估机构，并对选定的评估机构予以公示。同年8月24日，贵州省安顺市黄果树公证处作出（2017）黔安市黄证民字第985号《公证书》，对东关办事处2017年8月18日进行的头铺、麒麟城市棚户区改造项目评估机构公司推选的程序及推选结果经现场监督后作出公证。王贤武认为，其房屋在19号征收决定的征收范围内，西秀区政府作出的征收决定在实体和程序上违法，损害其合法权益，遂提起诉讼，请求判决撤销19号征收决定。

一审法院认为，本案的争议焦点是：一、原告主体是否适格；二、本案是否属于征收集体土地上的房屋；三、19号征收决定是否符合公共利益；四、19号征收决定是否符合法定程序。

关于原告主体是否适格的问题。本案王贤武提交的农民建房审批表，足以证明王贤武对案涉房屋征收决定征收范围内的房屋享有合法权利。王贤武作为被征收人是案涉房屋征收决定的行政相对人，是本案适格原告。

关于本案是否属于征收集体土地上的房屋问题。贵州省人民政府于2007年1月26日作出56号批复，将19号征收决定涉及的集体土地征收为国有，作为城镇建设使用土地。自该批复生效之日起，王贤武的被征收土地已经属于国家征收的原属于农民集体所有的国有土地，故西秀区政府征收王贤武的房屋属于对国有土地上房屋进行征收。因此，王贤武诉称西秀区政府征收集体土地和集体土地上的房屋违反《中华人民共和国土地管理法》规定的理由不能成立，不予采纳。

关于西秀区政府作出的19号征收决定是否符合公共利益的问题。头铺麒麟棚户区改造项目已纳入2014年全国城市棚户区改造计划，并经西秀区政府研究同意列入西秀区2015年度棚户区改造项目计划，故西秀区政府作出的19号征收决定符合公共利益。

关于西秀区政府作出的19号征收决定是否符合法定程序的问题。一、西秀区政府提交的委托书上虽写的是“西秀区2018年头铺片区城镇棚户区改造项目”，但在西秀区政府的批复、征收决定、补偿安置方案及贵州省住房和城乡建设厅的文件中，项目名称均为头铺麒麟棚户区改造项目，西秀区政府称委托书包含头铺及麒麟棚户区改造项目的委托事项合理有据，予以采纳。西秀区政府作出的19号征收决定，房屋征收主体为西秀区政府，房屋征收部门为西秀区住建局，房屋征收实施单位为东关办事处，西秀区住建局作为房屋征收部门委托东关办事处组织实施房屋征收与补偿的具体工作。西秀区住建局作出社会稳定风险评估报告，提交西秀区政府，符合法律规定。二、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，19号征收决定涉及被征收人数量较多，西秀区政府作出19号征收决定除应进行社会稳定风险评估外，还应经政府常务会议讨论决定。西秀区政府未提交证据证明房屋征收决定经政府常务会议讨论决定，也未提交证据证明征收补偿费用已足额到位、专户存储、专款专用，程序上存在瑕疵，予以指正。三、西秀区政府提交的听证签到册等证据虽写的是“房屋征收工作听证会”，但从情况说明及听证记录的内容来看，听证会的内容包含对补偿安置方案的听证。西秀区政府已依法对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。四、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，19号征收决定涉及的项目是棚户区改造项目，符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。但西秀区政府未提交经批准的国民经济和社会发展规划证明其作出的房屋征收决定符合国民经济和社会发展规划，程序上存在瑕疵，予以指正。五、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。本案中，西秀区政府已委托具备资质的机构进行调查登记，符合法律规定。六、西秀区政府未提供证据证明作出房屋征收决定前，已依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理，程序上存在瑕疵，予以指正。

综上，西秀区政府作出的19号征收决定，征收主体合法，符合公共利益需要，符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并纳入全国棚户区改造计划，且依法进行了社会稳定风险评估，对征收补偿方案进行了论证、公布、征求公众意见，虽然程序上存在瑕疵，但不足以影响房屋征收决定的整体合法性。因此，王贤武诉请撤销西秀区政府作出的19号征收决定的理由不能成立，不予支持。一审法院遂判决驳回王贤武的诉讼请求。

王贤武不服，向贵州省高级人民法院提起上诉。

贵州省高级人民法院二审对一审查明的“2014年4月29日，贵州省住房和城乡建设厅向国家开发银行贵州省分行作出黔建保函〔2014〕75号《关于安顺市城投南出口棚户区改造等六个城市棚户区改造项目情况说明的函》，证明头铺麒麟棚户区改造项目（一期）已纳入2014年全国城市棚户区改造计划”以外的事实予以确认。

二审法院另查明，贵州省住房和城乡建设厅向国家开发银行贵州省分行作出黔建保函〔2014〕75号《关于安顺市城投南出口棚户区改造等六个城市棚户区改造项目情况说明的函》中写明此函仅用于融资贷款，不作为其他事项的证明材料。因此，该份函不能作为西秀区政府立项的证明，不能达到其证明目的，对该份证据不予采信。对一审法院查明的该部分事实予以纠正。

二审法院再查明，自2007年1月26日贵州省人民政府作出56号批复至今，涉案地块的征收工作仍未完成。

二审法院认为，本案的争议焦点为：一、涉案土地征收程序应当适用何种程序；二、西秀区政府作出的19号征收决定是否合法。

关于本案应当适用集体土地征收程序还是国有土地上房屋征收程序对涉案的征收决定进行审查的问题。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定，征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。本案中，西秀区政府在2017年发布征收决定时，该区域已经纳入城市规划，所属村民已经转为居民，且西秀区政府在征收时适用的补偿标准不仅依照前述规定参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》对被征收居民进行安置补偿，其适用的征收程序也是参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》，因此，综合考虑本案的实际情形，适用国有土地上房屋征收程序进行审查，不损害公共利益和当事人的利益，可以依照国有土地上房屋征收程序审查涉案19号征收决定。

关于19号征收决定是否应予撤销的问题，主要审查19号征收决定中涉及的项目是否符合公共利益、是否符合四规划一计划以及该征收决定作出的程序是否合法三个方面。

对于是否符合公共利益的问题，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条对符合公共利益的需要以列举的方式规定了六种情形，其中，该条第一款第四项和第五项规定，由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；由政府依照城乡规划有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。涉案项目属于西秀区政府2015年度棚户区改造项目计划，麒麟社区属于典型的城中村，该地块的征收符合上述法条所列的情形，一审法院认定该项目符合公共利益的需要准确合理。

对于是否符合四规划一计划的问题，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条之规定，西秀区政府应当向法院提供市、县级人民代表大会常务委员会批准的市、县级国民经济和社会发展上一年度的计划。在其未提交相关证据的情形下，一审法院据此认定其在该问题上存在违法并无不当。

对于19号征收决定作出的程序是否合法的问题，经二审法院审查，涉案征收决定的作出在以下几个方面违反了法定程序。

首先，根据西秀区政府提交的〔2017〕702号《关于对西秀区2018年城中村棚户区改造项目（关脚片区、头铺片区、虹轴片区）立项的批复》，该批复作出时间为2017年12月31日，明显晚于征收决定作出的时间，违反了征收决定作出的合理顺序和步骤，属于程序错误。

其次，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户专储、专款专用。本案中，政府部门未提供任何证据证明涉案征收补偿费用已实现了足额到位、专户专储，因此，一审法院认定西秀区政府没有实现征收补偿费用足额到位、专户专储、专款专用，属于违法的认定也无不当。

综上，二审法院认为涉案征收决定的作出违反了重大法定程序，应当予以撤销。但是根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案涉案征收项目为安顺市西秀区棚户改造项目，是政府重要的安居保障性工程，公益属性明显，一旦撤销将会损害更大的公共利益，因此，在综合考虑涉案征收项目的性质、实施进度、被征收区域属性等情形后，认为涉案征收决定应当确认违法。王贤武请求撤销19号征收决定的理由不充分，不予支持。一审判决认定事实基本清楚，但适用法律不当，依法予以改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决：一、撤销一审行政判决；二、确认西秀区政府针对王贤武作出的19号征收决定违法。

再审申请人王贤武向本院申请再审，请求撤销一、二审行政判决，撤销西秀区政府作出的19号征收决定。主要理由为：（一）王贤武有新的证据证明其房屋所在的土地为集体土地，原审法院以贵州省人民政府56号批复将集体土地征收为国有土地的认定是错误的。王贤武已针对56号批复向贵州省人民政府申请行政复议，贵州省人民政府于2019年5月6日作出黔府行复驳字〔2019〕14号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称14号复议决定）认为，2019年4月25日，西秀区政府出具了《关于董天勇等38人的土地位置不在西秀区2006年第三批次批准范围内的情况》，确认该批复不涉及王贤武的土地。由此可以看出，王贤武的土地还是属于集体土地，一、二审法院认定案涉土地的性质错误。（二）二审法院认为撤销19号征收决定将损害重大公共利益，因此确认19号征收决定违法，但鉴于王贤武的土地属于集体土地，本案适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序对王贤武的房屋实施征收，违反了我国根本的土地制度，19号征收决定应予撤销。一、二审法院认定事实和适用法律均错误。

西秀区政府提交答辩意见称，（一）19号征收决定所征收土地系经过贵州省人民政府批准征收为国有，作为城镇建设用地，程序合法。（二）西秀区政府所作19号征收决定，系建立在依法进行房屋调查登记通告、补偿安置方案征求意见的通告、摸底调查、听证、社会风险评估，公布征收补偿方案并征求公众意见等客观事实的基础上，案涉征收决定即便在征收程序上存在程序瑕疵或程序不完善之处，也不应当撤销。（三）二审判决事实认定清楚，适用法律正确，应予以维持。案涉征收决定被撤销将会损害更大的社会公共利益。（四）安顺市西秀区自然资源局出具的《关于麒麟村、头铺村董天勇、王二国等38人诉讼案件及行政复议调查的情况说明》可知，《西秀区政府关于董天勇等38人的土地位置不在西秀区2006年第三批次批准范围内的情况》系调查情况有误，导致数据不清，王贤武案涉房屋土地位置是在批复范围内，王贤武的再审理由不成立。

王贤武向本院提交了以下新的证据：贵州省人民政府于2019年5月6日作出的14号复议决定，拟证明王贤武的案涉房屋不在56号批复范围内，案涉土地仍系集体土地。

西秀区政府向本院提交了以下新的证据：1.《关于麒麟村、头铺村董天勇、王二国等38人诉讼案及行政复议的情况说明》和征收红线图、头铺村39户房屋坐落位置示意图，拟证明严达兴、吴发明的房屋不在56号批复范围内，王贤武、吴家国、臧洪梅、吴春会的案涉房屋在56号批复范围内；2.贵州省安顺市中级人民法院（2019）黔04行初164号行政判决书，拟证明即便存在少批多用的情形，贵州省人民政府的14号复议决定作为证据后，其他同案发回重审案件的生效行政判决已认定被征收房屋不在批复范围内，但属于征收红线范围内，19号征收决定违反法定程序，但撤销会损害公共利益，故应确认违法，不予撤销；3.视频资料（光盘），拟证明当前被征收房屋片区现状，被诉征收决定符合公共利益的需要；4.安顺市西秀区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要，安顺市“十三五”棚户区改造专项规划（2016-2020），及（2019）黔04行初164号行政判决书中25-29号证据，拟证明被诉19号征收决定符合“四规划一计划”。

经庭审质证，西秀区政府对王贤武举示的14号复议决定的真实性无异议，但对其证明目的不予认可，并认为经过再次核实后，因调查情况有误，数据不清，导致在复议程序中出具的情况说明有误，应以新出具的情况说明为准。王贤武对西秀区政府举示的证据1形式上的真实性无异议，但对其内容的真实性和合法性不予认可；对证据2的真实性无异议，但认为该判决确认违法没有判决撤销是因为该案与本案是一样的，为减轻当事人诉累，本案与其余32户的案子都是针对同一征收决定，是可以相同适用的；对证据3的真实性无异议，但对其合法性、关联性不认可；对证据4有异议，认为不符合新证据要求，不能作为本案裁判依据。

本院认为，王贤武提交的14号复议决定，证据形式真实、合法，与本案具有一定关联性，能够反映王贤武等人对56号批复申请行政复议的情况，但西秀区政府已举示新的证据推翻该复议决定所认定的内容，故无法达到王贤武的证明目的。西秀区政府举示的证据1中的情况说明载明的内容能够反映之前诉讼和复议期间出具的情况说明与实际情况不符，并由西秀区自然资源局组织相关部门和当事人代表进行再次核实的过程，与征收红线图、房屋坐落位置示意图标注的内容相互印证，能够证明包括王贤武、吴家国、臧洪梅、吴春会、吴发明、严达兴在内的38户房屋均在19号征收决定确定的征收红线范围内，其中严达兴、吴发明等12户的房屋不在56号批复范围内，王贤武、吴家国、臧洪梅、吴春会等26户的房屋在56号批复范围内。同时，根据房屋坐落位置示意图标注的征收红线图和56号批复范围，能够反映19号征收决定所确定的征收范围内集体土地上的房屋，绝大部分未在56号批复范围内。该组证据真实、合法，与本案具有关联性，予以采信。西秀区政府举示的证据2，能够反映同片区其他被征收人对19号征收决定提起诉讼及法院裁判的情况，但该案裁判结果与本案二审判决裁判结果一致，而本案已启动再审对19号征收决定的合法性进行审查，故无法达到其证明目的。西秀区政府举示的证据3，与案涉征收项目是否符合公共利益不具有关联性，不予采信。西秀区政府举示的证据4，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”要求，本院不予接纳。

庭审中，本院对案涉征收项目推进情况进行了核实，西秀区政府庭审中称因受贷款政策影响存在资金缺口，导致案涉征收项目已暂缓推进，被诉19号征收决定涉及505户，已签订补偿协议100余户，但实际拆除房屋较少。王贤武对案涉征收项目推进情况及房屋拆除现状无异议。

为查明撤销19号征收决定是否会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，本院结合庭审中当事人双方的诉辩意见，责令西秀区政府庭后提交案涉征收项目的资金投入、签约情况，案涉征收项目现状和推进计划等证据。西秀区政府庭后提交了关于王贤武等6户房屋行政征收纠纷一案的情况说明、西秀区头铺麒麟棚户区改造高清影像图、西秀区2018年城镇棚户区改造项目融资进度汇总表、房屋调查摸底报告统计汇总表、签约兑付金额汇总情况、头铺卡口投入资金情况（北四号路投入支付情况、永鑫房开支付明细表、头铺三角花园付款明细）等相关证据。

西秀区政府提交的该组证据材料显示，（一）西秀区头铺麒麟城市棚户区改造项目于2014年纳入全国城市棚户区改造计划，包括头铺、麒麟城市棚户区改造项目（一期三角花园、头铺卡口）；2017年头铺、麒麟城市棚户区改造项目（二期），即本案被诉征收决定涉及的征收项目。因城市公共道路交通建设需要，一期项目已于2014年完成该片区房屋征收、补偿安置及市政道路、公共设施建设工作。一期项目已完成征收503户。二期项目红线范围内摸底计划征收改造518户，其中头铺村213户，麒麟社区居委会305户。二期项目红线范围已签约117户，征收补偿款实际兑付92户，使用安置房源67套。（二）项目资金投入情况，包括房屋拆迁补偿费用、相关工程建设费用（头铺麒麟如意广场地块投资、头铺卡口地块投资、头铺安置房小区建设投资）。（三）项目开展情况及下一步工作计划。由于国家金融政策发生变化，融资收紧，导致项目融资难，银行已批准未放款的资金不再发放。西秀区2018年城镇棚户区改造项目融资进度汇总表显示：头铺片区城镇棚户区改造项目计划改造505户；改造方式为货币安置85户、实物安置420户，该项目与另两个项目共拟申贷规模140,000万元，因受政策影响，该笔业务已取消。二期项目房屋征拆所需的安置房正在有序建设，下一步将同步配套基础设施建设，吸收开发企业参与该棚户区改造。（四）被诉19号征收决定被撤销导致社会公共利益受损的具体表现，包括制约城市发展；前期项目内建设投入的资金得不到有效收回；已经完成建设的广场、市政道路，已经完成征收补偿安置的家庭及正在建设的安置房将严重受到影响；存在重大公共安全隐患等。

除“2007年1月26日，贵州省人民政府以56号文件，批复同意将西秀区东关办事处麒麟村、头铺村的集体农用地转为建设用地，同时批准将该集体农用地、两村的集体建设用地及集体未利用地征收为国有，作为西秀区2006年度第三批次城镇建设用地”以外，本院对一、二审查明的其他事实予以确认。

本院另查明，西秀区政府作出的19号征收决定所确定的征收范围内均为集体土地上的房屋，且绝大部分集体土地未经省级人民政府批准征收为国有，虽有小部分在贵州省人民政府作出的56号批复范围内，但并未按集体土地征收法定程序组织实施征收和补偿。其中，王贤武、吴家国、臧洪梅、吴春会、吴发明、严达兴的房屋均在19号征收决定所附西秀区头铺麒麟临街城市棚户区改造项目拟改造红线范围内，王贤武、吴家国、臧洪梅、吴春会的房屋在56号批复范围内，吴发明、严达兴的房屋未在56号批复范围内。

本院认为，本案的争议焦点为：（一）19号征收决定对集体土地上房屋实施征收是否具有法律依据。（二）19号征收决定是否应予撤销。

（一）关于19号征收决定对集体土地上房屋实施征收是否具有法律依据的问题。

我国土地性质分为国有土地和集体土地。因土地性质不同，行政机关实施征收时所适用的征收程序受不同的法律、法规调整。国有土地上房屋的征收与集体土地（及地上房屋）的征收，虽均为征收，但依照我国法律法规，二者在征收主体、征收对象、征收程序、征收补偿安置内容和方式等方面均存在明显区别。从征收主体看，国有土地上房屋征收主体由市、县级人民政府作出征收决定；集体土地征收需省级人民政府或国务院批准，由市、县级人民政府予以公告并组织实施。从征收对象看，国有土地上房屋征收针对的是房屋，国有土地使用权一并征收，即“地随房走”；集体土地征收针对的是土地，地上房屋随集体土地一并收回，即“房随地走”，不存在仅征收房屋而不征收土地的情况。从征收程序看，国有土地上房屋征收主要依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序进行；而集体土地征收主要依据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的程序进行。从征收补偿安置的内容、方式来看，国有土地上房屋征收主要是通过评估的方式确定被征收房屋的价值，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条和第二十五条确定的项目进行补偿；而集体土地征收涉及土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿标准以及住房安置等，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十七条规定，由省、自治区、直辖市确定。因此，行政机关针对不同征收对象实施征收时，应当区分土地性质适用不同的征收程序。

根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十五条第一、二款“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”的规定，集体土地征收需由省级人民政府或国务院批准。本案中，19号征收决定确定的征收范围涉及两类土地。一是绝大部分未取得省级人民政府征地批复的集体土地，对此，西秀区政府直接按国有土地上房屋征收的程序对集体土地实施征收，已超越法定职权且缺乏法律依据。原审法院认定贵州省人民政府作出的56号批复将19号征收决定涉及的集体土地征收为国有，与本院查明的事实不符，属认定事实不清，应予纠正。二是少部分在省级人民政府征地批复范围的土地。根据已查明的事实，该部分土地虽经56号批复批准征收为国有，但此前并未进行土地征收程序，西秀区政府直接实施房屋征收，误将国有土地上房屋征收程序适用于集体土地征收，属适用法律错误。退一步讲，即便按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定对已获得省级人民政府征地批复部分实施征收，被诉19号征收决定也存在二审法院所认定的违反重大法定程序的问题，即存在不符合经批准的市、县级国民经济和社会发展年度计划，棚户区改造项目立项时间晚于征收决定作出时间，违反征收决定作出的合理顺序和步骤，征收补偿费用未足额到位等问题。故，西秀区政府所作19号征收决定超越法定职权，缺乏法律依据。原审判决认定事实不清，适用法律错误。

关于西秀区政府辩称案涉征收范围已纳入城市规划区，可以参照适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费”的规定，按国有土地上房屋征收程序实施征收的意见。本院认为，一方面，该司法解释的规定主要适用于已经实施的集体土地征收程序中，因行政机关的原因导致未及时对集体土地上房屋及不动产进行补偿，且补偿时房屋所在地已纳入城市规划区的情形，其目的是为了充分保障被征收土地农民的补偿权益；另一方面，该司法解释的规定仅指对被征收人进行补偿时可以参照执行国有土地上房屋征收补偿的标准，但征收程序仍然应当经过法定的集体土地征收程序进行。故西秀区政府辩称的理由不能成立，本院不予支持。

（二）关于19号征收决定是否应予撤销的问题。

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”第七十四条第一款规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”根据前述规定，人民法院对行政行为的合法性进行判断后，对案件作出最终处理时，还需考虑平衡依法行政原则和行政相对人信赖利益及国家利益、社会公共利益的保护。

公共利益属于抽象的法律概念，在行政征收领域的个案中往往呈现出不同目的和表现形式。因行政行为具有公定力，人民法院对征收决定进行司法审查时，行政机关往往已开展了具体的征收工作，且多以推进征收工作进度、服务地方发展大局、涉及面较广等作为涉及公共利益的理由。但人民法院在司法审查中不宜简单将该类事由归入公共利益的法定范畴，而应考虑撤销征收决定是否将真正损害公共利益及是否具备撤销征收决定的现实基础。一般而言，在征收范围内的大多数当事人已经达成补偿协议，或者多数已实际履行的情况下，可以判决确认征收决定违法，但不撤销征收决定，这样既避免已稳定的征收法律关系出现新的矛盾，又有利于保护当事人合法权益，平衡二者之间的冲突，进而实现法律效果和社会效果的统一。相反，在征收决定尚未具体实施，或者虽已启动实施但因各种原因而停滞的情况下，则可以予以撤销。本案中，结合西秀区政府提交的相关证据材料，本案具有如下特点：第一，案涉征收项目推进困难。西秀区政府提交的关于王贤武等6户房屋行政征收纠纷一案的情况说明、西秀区2018年城镇棚户区改造项目融资进度汇总表、房屋调查摸底报告统计汇总表等显示，案涉征收项目计划征收改造518户，已签约117户，实际兑付92户征收补偿款，使用安置房源67套。西秀区2018年城镇棚户区改造项目融资进度汇总表显示，包含头铺片区城镇棚户区改造项目在内的三个项目申请贷款140,000万元的业务，因受政策影响已取消。再根据庭审核实的情况，进一步印证了西秀区政府作出19号征收决定后，案涉征收决定红线范围内，大多数被征收人并没有签订征收补偿协议，签约率低，因资金缺口大，导致项目无法继续推进，已经停滞较长时间。第二，案涉征收项目范围内实际拆除房屋较少。如前所述，因案涉征收项目推进困难，而实际签约并兑付的户数并不多。结合西秀区政府提交的影像图可以看出，实际被拆除的房屋较少，西秀区政府在庭审中也陈述签订补偿协议的房屋并未全部拆除。第三，案涉征收项目无明确推进计划。西秀区政府提交的关于王贤武等6户房屋行政征收纠纷一案的情况说明显示，案涉征收项目工作计划表现为同步配套基础设施建设，吸收开发企业参与该棚户区改造，均系宏观的计划和打算，并无针对性解决当前案涉征收项目停滞困境的具体方案和举措。第四，就社会效果来看，判决撤销西秀区政府作出的19号征收决定，既有利于保护当事人的合法权益，又有利于化解项目久拖不决的困境。因此，本案被诉19号征收决定具备撤销的现实基础。

关于西秀区政府辩称撤销19号征收决定会导致公共利益严重受损的意见。经查，西秀区政府所称公共利益严重受损，主要体现在制约城市交通发展、前期项目建设投入的资金得不到有效收回、存在重大公共安全隐患等方面。本院认为，尽管当地客观存在改善城市交通、改善人居环境和新型城镇化建设发展的需要，但不足以证实其不经过法定的省级人民政府审批即进行集体土地征收的正当性和紧迫性，且案涉征收项目因资金缺口导致停滞后，西秀区政府至今未提供项目继续推进的有效方案和计划。而西秀区政府根据本院责令其庭后提交的前期项目建设投入的资金情况，也主要是针对2014年启动并实际完成的一期征收项目，其涉及的三角花园、麒麟广场、头铺卡口建设均已建成，与本案被诉征收决定涉及事项并无直接的关联性。而案涉征收决定涉及已签订补偿协议和实际拆除房屋较少，撤销征收决定对其影响也较小。此外，征收决定是否被撤销与案涉被征收房屋是否存在公共安全隐患并无直接联系。故西秀区政府现有证据并不足以证明撤销19号征收决定会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。西秀区政府的该辩称理由不能成立，本院不予支持。

综上所述，西秀区政府所作19号征收决定，超越法定职权，缺乏法律依据，西秀区政府并未提供足够证据证明撤销案涉征收决定会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，被诉征收决定具备撤销的现实基础。一、二审判决认定事实不清，适用法律错误，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定，判决如下：

一、撤销贵州省高级人民法院（2018）黔行终2293号行政判决和贵州省安顺市中级人民法院（2018）黔04行初115号行政判决；

二、撤销贵州省安顺市西秀区人民政府于2017年8月8日作出的西府房征决〔2017〕19号《关于西秀区头铺麒麟城市棚户区改造项目红线范围内房屋征收决定书》。

一、二审案件受理费共计100元，由贵州省安顺市西秀区人民政府负担。

本判决为终审判决。

二〇二〇年九月二十九日